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以城區建城市 從升級升值

日期:2015/12/23 16:42:47來源:中國建設報瀏覽次數:

編者按:廣東省住房和城鄉建設廳近年來加快推進舊城鎮、舊廠房、舊村莊的“三舊”改造工作,推動實施“一張藍圖”工程,制訂《廣東省“三規合一”工作指南》,建立了“三規合一”、“多規合一”的協調機制。該省各地努力探索與新型城鎮化相適應的城鄉規劃建設和管理機制,東莞市積極推進城市總體規劃編制試點工作,肇慶四會市成功申報并開展了住房和城鄉建設部“多規合一”試點工作,云浮市加強地理空間信息數據歸集,為“三規合一”提供有力的支撐。在各地取得成效的同時,作為該省經濟發展先行者的佛山市南海區,又是怎樣構筑城市發展新格局、當好新型城鎮化建設改革創新的排頭兵呢?

本報記者來到南海區進行深入采訪,了解他們如何通過抓好“多規合一”來破解土地瓶頸的難題,如何在“三舊”城市更新改造和擴容提質等方面進行新一輪的改革創新,最終形成可操作、可復制經驗的全過程。

廣東省佛山市南海區是廣佛同城的核心區,南海區既承擔著國家“多規合一”改革試點的任務,也承擔著全國農村改革試驗區、中央農辦農村改革試驗聯系點、全國社會治理和服務創新試驗區、國務院農村綜合改革示范試點單位、全國農村改革試點等多個全國試點工作,同時還是廣東省新一輪深化“三舊”改造綜合試點。從“城區南海”到“城市南海”,從“產業升級”到“文化升值”,南海區不斷延展城市發展空間,構筑城市發展新格局。近年來,南海區加快轉變城市發展方式,優化城市空間結構和管理格局,不斷提高城市規劃、建設和管理水平。目前,南海區已形成“城市南海看東部、產業南海看中部、文化南海看西部”層次分明的城市空間格局。

“三舊”改造 城市更新永遠在路上

從“城區南海”到“城市南海”的擴容提質,再具體到“三舊”城市更新改造的戰略制定,南海區國土城建和水務局常務副局長劉浩文認為,“優化城市空間結構和管理格局,南海區以創建省節約集約用地示范區和‘三著力一推進’示范區的兩大示范區為目標,全面啟動改造‘東翼’、‘中樞’、‘西翼’三大片區,積極開展‘一區多園’、農村社區公寓建設、產業集聚發展、交通樞紐配套、生態環境提升、文化旅游城市六大工程,重點推進十大連片改造示范項目,通過實施城市更新計劃,進一步優化城市功能,拓展城市空間,提升產業集聚,最終實現協同區域發展的目標。”

自2007年成為廣東省“三舊”改造試點之后,南海區就制定了《佛山市南海區三舊改造專項規劃》,近年來經過多次修編并不斷更新的“三舊”改造政策,為南海區進行城市產業結構調整和功能更新、化解土地資源緊缺矛盾、引導城市和產業發展定位提供了強有力的支撐。截至2013年底,南海區已納入省“三舊”改造范圍的宗地共有29.2萬畝,舊改任務艱巨、空間巨大。2014年8月,南海區又成為廣東省新一輪深化“三舊”改造的綜合試點,該區將以此為契機,全力推動以“三舊”改造為核心的城市更新。南海區新一輪的“三舊”改造,從“規劃引領、收益分配、優化審批、綜合配套”四方面入手,通過創新和探索,努力實現產城融合的目標,在此過程中也積累了許多可操作、可復制的寶貴經驗。

當前,南海區各片區同城異質、錯位發展、有序引導,用不同的方式共同塑造著南海新型城鎮化的未來。劉浩文告訴記者,近年來,南海區為全省乃至全國的“三舊”改造工作積累了豐富的經驗,但如何完善收益分配機制,平衡改造各方利益,強化規劃引領作用,推進成片改造,加快“三舊”改造地塊整合,建立激勵機制,探索差別化的用地報批政策,優化審批流程政策等,仍是今后城市更新工作要面對的重要課題。因此,城市更新永遠在路上。

“多規合一” 在集體土地上建城市

改革開放后的南海區與珠三角其他城市一樣走的是一條“以土地換資金、以空間換增長”的外延式擴張性道路。而如今,南海區打破原來的土地利用格局,不再只注重建設用地在規模上的增加,而是更加注重建設用地的合理配置。

作為集體建設用地的全國33個試點縣(市、區)之一,南海區是廣東省唯一的試點。據統計,南海區建設用地中集體用地比例達70%,現狀村集體工業用地130平方公里,約占全區工業用地的70%。寄生于集體用地的“租賃經濟”阻礙了城市建設與環境品質提升。后“南海模式”中集體土地的利用問題不容回避,需要探索出臺各類相關政策予以解決。

目前南海區相繼出臺了《南海區新一輪深化“三舊”改造綜合試點工作方案》、《佛山市南海區集體建設用地使用權流轉實施辦法》和《佛山市南海區關于進一步推進村居社區公寓建設的實施意見》。南海區正在推進農村集體經營性建設用地入市,計劃在2015年12月底前,研究并制定出《農村集體經營性建設用地入市管理試行辦法》及相關的配套政策文件。

南海區為更好地進行國家“多規合一”改革試點的工作,構建了“政府主導、專家領銜、區鎮聯動、部門協同、共編共用”的工作模式。結合自身的實際發展需要,南海區“多規合一”遵循以下規劃原則:凸顯南海區作為廣佛同城先鋒地區的地位,推動“工業南海”向“城市南海”的轉型升級,全力構建“五化協同”的高品質南海區。

南海區“多規合一”實踐成果,為經濟發達地區空間規劃的精細化管理探索出一套可復制、可推廣的工作經驗。通過機制創新建立城市發展“從增量向存量”轉型的示范,將有效提高規劃管理水平,加強城市治理,以土地利用模式的精細化管理指引城市空間資源高效利用。在規劃體系方面,建立以國土空間綜合規劃為核心的空間規劃體系,指導各類空間規劃編制與實施。在分類標準方面,構建了由空間管控和用途管制構成的規劃管控體系。在機制保障方面,將“三舊”改造、全國農村土地制度改革等試點政策要求與空間管控相結合,建立土地利用和存量用地開發的利益平衡機制。在眾籌編制方面,充分吸收專家團隊技術經驗,同時反映鎮(街道)基層發展訴求,強化上下聯動。在智慧管理方面,整合多部門的信息化資源,為南海區國土空間綜合規劃提供“建、維、用、評”全過程的聯動服務支撐。

科學發展、規劃先行,三大片區、產業聚集。“目前,南海區已編制完成《佛山市南海區國土空間綜合規劃(2014-2030)》,并根據專家評審意見予以完善。南海區正在逐步實現‘多規合一’,這將成為新一輪深化‘三舊’改造綜合試點工作的基礎保障,也是發展新型城鎮化的必然趨勢。”劉浩文滿懷信心地說。

留住鄉愁 任何文化中都有建筑文化

在新型城鎮化建設“文化升級”的過程中,南海區深入挖掘自身文化內涵,大力傳承和發揚特點鮮明的嶺南文化。自秦朝南海郡至今,南海區已有2000余年的發展歷史,形成了自身獨有的文化特點。近年來,南海區積極推進一批歷史文化名村的活化升級,通過修復古建筑、舉辦民俗活動、改善村容村貌等措施,使西樵鎮松塘村被評為“中國歷史文化名村”,九江鎮煙橋村、西樵鎮簡村、西樵鎮百西村、丹灶鎮仙崗村、丹灶鎮南沙棋盤村、獅山鎮高邊璜溪村被評為“廣東省歷史文化名村”。

南海區在創建宜居城鎮、宜居社區、宜居村莊方面成績顯著。劉浩文對記者說,“任何文化中都有建筑文化,城鎮建設要融入現代元素,更要保護和弘揚傳統優秀文化,延續城市歷史文脈,還要依托現有山水脈絡。‘記得住鄉愁’秉承的是尊重文化、尊重歷史、尊重自然的城鎮化理念,讓居民能生活在‘望得見山、看得見水’的自然環境里。”

近期,南海區制定了《南海區實施“百村升級”行動計劃獎勵辦法》和《南海區特色古村落宜居示范與活化升級工作實施方案》,制定完成了10個古村落的升級項目庫,編制完成了7個城中村(舊社區)的改造規劃,加快推進13個新農村的建設改造,落實佛山市關于百村升級行動計劃的工作部署,重點推進該區10個特色古村落的升級活化、13個新農村的建設和7個城中村的改造工作,著力打造一批各具特色“記得住鄉愁的美麗鄉村。

南海區在新型城鎮化建設過程中嚴格保護街區歷史風貌,維持街區整體空間尺度和街巷肌理,保護傳統村落型街區外圍的基塘農業等嶺南水鄉歷史風貌。對于城鎮型歷史文化街區改造,在嚴格保護歷史風貌和歷史建筑的前提下,審慎進行更新,注重提高街區活力,改善當地居民生活質量。謹防過度商業化和庸俗化的仿古建設。

目前南海區建成的“潮涌燈湖”廣佛都市文化高地、“文翰潮山”、“漁耕粵韻”嶺南旅游文化高地、“動感獅城”現代產業文化高地更高層次地體現了南海區的新型城鎮化模式。借湖造城,塑造開敞空間,圍繞千燈湖、博愛湖和聽音湖的建設,塑造了南海區三大片區核心的城市開敞空間,并以湖為媒,打造湖城相生、湖城共融的濱湖特色城市,讓所有的南海人都“記得住鄉愁”!

在南海區建設的探索中,這種從工業建城到生態、文化建城的“回歸式轉型”,讓該區原則性和創建性地實現了從“城區南海”到“城市南海”,從“產業升級”到“文化升值”的完美“轉身”。

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